二是指示下级行政机关回复。
[34]资产阶级学者企图把宪法说成一种‘纯粹的、抽象的规范，把宪法说成为这样一种国家的法律，即在这种法律面前不仅人人平等，而且这种法律似乎是大家所创立的。[33] 对于宪法的作用问题，苏联宪法学者并没有从宪法理论的角度进行深入研究，没有说明宪法应当具有什么作用，宪法发挥作用的条件是什么，影响宪法发挥作用的原因有哪些。
他们主要是通过下列途径发挥作用的： （1） 帮助培养教师。[21]但将宪法与国家法一词相等同，将宪法解释为国家法，则是沿用了苏联对宪法概念的解释方式。[68] 蔡定剑: 《关于苏联法对中国法制建设的影响———建国以来法学界重大事件研究( 22) 》，载《法学》1999 年第3 期。部分专家也直接给学生讲课。[21]梁启超: 《各国宪法异同论》，载范忠信选编: 《梁启超法学文集》，中国政法大学出版社2000 年版，第1 页。
（三） 开设苏维埃国家法课程介绍苏联宪法理论 将苏维埃宪法作为一门独立开设的课程列入我国高等学校的教学体系中，传播苏联宪法理论，是这一时期的另一主要特色。20 世纪 50 年代对宪法概念的解释，主要有： （1） 孙国华先生在其《谈谈守法》一书中提出：宪法是我国的根本大法，是人民自己的法律，是全国人民行动的总方向和总的规范。1999年5月14日，哥伦比亚特区巡回法院（以下称巡回法院）对ATA诉环保署一案[5]作出判决（ATA1）。
[55] National Ambient Air Quality Standards, 62 Fed. Reg, pp.38859-38863. [56] 同上注，第38868页。这种实践凸显了早在行政国家初现之时人们就已意识到的规则与裁量的两难：为了有效地处理现实问题，行政机关需要足够的灵活性。出于禁止反言、信赖保护或一般正义感，前者很容易得到认同和支持。行政机关可以通过拒绝履行部分被授的权力来救治违宪地未附标准的授权，这种观念在我们看来内在地自相矛盾：选择不行使哪一部分（被授予的）权力，——国会对此未提供标准——这本身就是在行使被禁止（授出）的立法权。
这未必是国会的真实原意，但从后果来看适应了现代行政国家的特征。问题是：是否可由法院来命令行政机关以自我设限方式缩减其由立法机关授予的裁量权？这里既涉及规范论证问题也涉及实用权衡问题。
[39] Industial Union Dept., AFL-CIO v. American Petroleum Institute, 448 U.S. 607 (1980). [40] 同上注，伦奎斯特（Rehnquist）法官的意见。如果作为本案审查对象的授权本身就是违宪的，那么就无需再追问行政机关应当如何行使这一被授予的权力。哥伦比亚巡回上诉法院在ATA案被发回重审后坦承，在原审中采取了两步走的方式来判断授权的可理解性问题：[21]第一步，先看国会制定的授权法是否有限定行政机关对事实考虑的明确要求——这些考虑被用来决定与不同臭氧和PM水平相伴的公共健康相关程度——结果是没有。Michael N. Schmidt, Delegation and Discretion: Structuring Environmental Law to Protect the Environment, 16 J.Land Use Envtl. L.(2000). R. Pierce, The Inherent Limits of Judicial Control of Agency Discretion: The DC Circuit and the Non-Delegation Doctrine, 52 Administrative Law Review(2000). Elizabeth Fisher, Risk Regulation and the Rule of Law: Searching for Intelligible Principles in the Administrative State, 3 Envtl. L. Rev. (2001). 金自宁，法学博士，北京大学深圳研究生院副教授。
后者引发的则是对行政裁量行为本身合理性的审查。[54]巡回法院深切的担忧在于，在本案中，没有可理解性原则，就无法阻止环保署滥用其制定法上的裁量权：要么制定过于严格的规制标准，使经济发展受阻，工商业界覆灭。哥伦比亚特区巡回上诉法院（以下简称为上诉法院）部分许可、部分驳回环保署小组重审的请求（ATA2）之后，环保署就授权问题、上诉法院对实施问题的管辖权以及《清洁大气法》相关规定的解释问题向美国联邦最高法院（以下称最高法院）提出复审请求，美国货运协会也就环保署是否应当考虑实施成本提出了反诉。苯案起因于行政机关依据制定法的一般授权而发布比原来更严格的风险规制标准而受到企业的挑战。
就规范论证而言，命令行政机关自我设限，作为一种司法裁量权，是否拥有合法的权力来源？这样做是否超出了司法机关的合法权限而构成对行政机关合法职权的不当干涉？在这里，应当区分如下两种不同情形：一是要求行政机关必须遵守自己已经制定出来的裁量标准。来源：《法学家》2014年第3期，第163-175页。
既有的科学研究并不能帮助环保机关找到一个浓度水平：凡在该水平之下，对人体健康就无害，而在该水平之上，对人体健康就有害。尽管环保署用于决定与不同浓度臭氧和PM相关的健康风险水平的考虑因素是合理的，但是，环保署并没有清晰地表明任何‘可理解性原则（intelligible principle）以指导其如何应用这些考虑因素，制定法也没有提供这种‘可理解性原则。
[27] 在很长时间里，论者提及谢弗林案，往往只谈论遵从和两步走方案，而较少提及此种遵从和两步走方案的前述默认前提，而ATA案的相关争论显示，对这一前提的忽略事实上已经造成了不必要的观念混淆。说ATA案在一定程度上认识到了当代风险规制无法避免的现实，是因为哥伦比亚法院虽然诉诸禁止授权原理，却并没有回到1935年。也可参见，Edward W. Warren, Comment on ATA, 3 Administrative Law Practice Group Newsletter, Summer 1999. [49] [美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第70、251页。在ATA案中，就是审查环保署对《清洁大气法》的解释是否合理，是否构成《联邦行政程序法》所谓专断、任意和滥用行政裁量权。[68] 事实上，ATA案中涉及的控制行政裁量的进路，并不限于本文所讨论的三种，至少还包括了：苯案所代表的，直接以司法机关对制定法的限缩解释代替行政机关的解释的进路（亦即所谓严格审查进路）。[41] ATA2判决，塔特尔（Tatel）法官的部分赞同部分异议意见。
而我们一旦对现实风险问题的复杂性有了理解，就会发现，ATA1和ATA2判决所要求的那种可理解性原则并不适合作为当代风险规制的责任机制。综上，ATA案历经四审，虽然也处理了原、被告在诉讼中提出的其他争点，但因反复纠缠而突显出来的法律问题则是：1.《清洁大气法》授权环保署修订国标，是否触犯了禁止授予立法权这一历史悠久的宪法原则？2.法院应当如何复审环保署修订国标时对其行政裁量权的运用？下面分别进行讨论。
这里却将可理解性要求指向的义务人扩大到包括了接受授权的行政机关。而在审查行政裁量的合法性时，法院运用的是合理性标准。
[15] U.S. Const. art. I, § 1. [16] 早在建国之初，美国国会即曾将立法权授出给法院和行政机关，当时并未引起异议。 结语 禁止授权原理旨在保证民主国家里重要问题由立法机关掌控，次要问题则可发布一般规定，将权力交给那些在此一般规定之下填补细节者。
另一方面，现代社会中风险以及相应的风险规制后果重大，如生态危机全球气候变化之类的风险，可能危及人类物种的存续，而规制风险的措施本身也会直接影响到公众健康或企业的营业自由。[51] Cass R. Sunstein, Is the Clean Air Act Unconstitutional? 98 Mich. L. Rev. 303 (1999-2000), p.351. [52] 有学者认为，可通过法律解释，将法院要求行政机关自我设限的权力视为《联邦行政程序法》规定的专断、任意、滥用裁量权这一司法审查标准的内在要求：没有可理解标准的行政裁量，法院就可视为专断任意滥用裁量权而予以撤销。[45] 无论如何，不同机关之间的职权划分和制度角色决定了这两种进路，对行政裁量过程而言都是外部且有限的制约，风险规制实践中大量裁量权的行使，仍会落在这两种进路的射程之外。首先，根据环保署所采纳的科学研究成果，无论是臭氧还是PM，作为大气污染物，都属于所谓无阈值污染物。
最有意思的相似点是：虽然最高法院多数法官的意见按制定法的行政解释是否合理的路径处理了苯案，但的确有一位法官表示，[40]他宁可基于《职业安全与健康法》没有就授权条款提供具体明确的内容而认定该条款构成立法权的无效授予。因行政机关行使这种裁量权而受到不利影响的利害关系人，可以从两种不同途径来挑战这种裁量权，一是挑战制定法对行政机关的授权违宪。
基于这一思路，巡回法院虽然承认环保署在设定NAQQS时，合理地考虑了相关因素，却仍然宣布这些考虑本身并未明确地说明多少是太多，而只是在笼统地说较不严格标准意味着更大的健康风险，而更严格的标准会导致更少伤害而已。根据该法的规定，[2]行政长官基于 大气质量标准，就每一空气污染物制定两类国标：第一类是主要标准，[3] 应当为保护公众健康所必需，并留有充分的安全余地。
[64] 借用费雪的表达，同注54，第139-147页。这里可以看到后文所谓宪法回避惯例的影响。
这样看来，有一些裁量问题更适合通过立法来予以规范，而另一些更适合由司法来解决。从《清洁大气法》的立法目的来看，诸如保护和提升国家大气资源的质量以促进公共健康与福利[1]这样的任务显然关系重大，而从大气污染控制涉及利用复杂专业知识，尤其涉及由不断变动的科学研究水平所决定的不确定性来看，此任务又更适合交由灵活的行政裁量而不是笨拙迟缓的国会立法或法院裁判来完成。[68] 最后，本研究的结论是：面对风险规制中的裁量，禁止授权原理所代表的规范先定与合理性审查所代表的事后监督明显力有不逮，哥伦比亚法院尝试引入行政机关自我设限的努力也面临如何融入既有体系的障碍。虽然两者都涉及裁量标准的制定，但法院在这里是从前一角度而不是后一角度来考量行政机关是否制定了可指导自身裁量权行使的标准。
禁止授权原理与司法对行政裁量的遵从在美国的潮涨潮落当然与美国经济社会发展状况、联邦法官个人的意识形态倾向、民众对行政部门尤其是总统的期望等具体的历史因素具有密不可分的关系。现代公法学者，哪怕来自一个法律框架和社会政治文化有极大差异的国家，也能够很容易地看出，哥伦比亚特区法院大胆尝试的背后，存在一种极其传统并且正当的关心，即对行政机关负责性的关心：ATA案是一个最好的例证，表明法院试图把复杂的风险规制现实和民主需求相协调，试图通过确保裁量为‘可理解性原则引导来确保行政行为的负责任性。
See Jim Rossi, Institutional Design and the Lingering Legacy of Anti-federalist Separation of Powers Ideals in the States, 52 Vand.L.Rev.(1999) , pp.1196-97. [13] ATA1的判决第1部分，第1034-1035页。[24] Whitman的判决，第3部分。
【主要参考文献】 [美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版。[66]ATA案的这一焦点问题，其实是一个具有普遍性的基本问题。